海洋生态环境公益诉讼是呵护碧海的一把利剑

➤来自陆海的双重污染和开发压力，导致近海污染严重

➤跨地域区划、成因复杂、主体多元，海洋生态污染发现难、整治难

➤创新海域使用监督管理制度，建立海监综合执法体制，改善海洋清污“九龙治水”局面

石油泄漏、盗采海砂、海洋倾废、违法捕捞屡屡出现，无序排污、非法养殖、海岛违建难以杜绝……受传统海洋生态环境规划陆海统筹意识不强、部分地区经济粗放发展等因素影响，海洋生态系统正承载着来自陆海的双重污染和开发压力，近海污染严重等问题愈发凸显。

海洋是我国发展的“蓝色引擎”。但相对于陆地环境治理，海洋环境保护仍然滞后，成为生态文明建设的短板。

海洋生态环境公益诉讼，是呵护碧海的一把利剑。

一年多来，我国沿海检察机关“守护海洋”检察公益诉讼专项监督活动立案1773件，督促清理违规养殖场426处、封堵和治理入海排污口260个、治理海域面积815平方公里、修复海岸线25.3公里，推动多地海洋生态环境大幅改善。

但要充分发挥公益诉讼职能、保护海洋生态环境，仍然面临一系列挑战：海洋污染行为远离内陆、相对隐蔽，线索发现难、调查难、取证难;污染主体错综复杂，涉海洋保护类公益诉讼案件相关部门间协同治理机制尚未完善，海洋生态污染防治跨地域、跨区划开展工作能力仍待加强。

三处缺位致入海水质不容乐观

广西壮族自治区防城港市西湾国家3A级景区内，生活污水长时间持续通过雨水管道直排入海，污染红树林生长环境;山东省青岛市崂山景区前海一线的7个小区私设排污口，生活污水未经处理直排入海，近3公里的海岸线几乎成了臭水沟……最高人民检察院发布的部分公益诉讼典型案例显示，部分沿海城市入海排污口监管缺位，对近岸海域水质造成污染隐患。

确保入海水质达标，是保护海洋生态环境的重要一步。

海洋环境保护法等相关法律规定，入海排污口的设置需报环境保护行政主管部门进行备案。但记者调研发现，在有的沿海城市，仍有入海排污口未依法办理报批或备案手续，监管部门对入海排污口底数不清、部分漏查。

另一方面，“不同行业主管部门认定标准不一致，部分入海排污口因被认定为入河排污口而未纳入监管范围。”广东省珠海市人民检察院第七检察部副主任罗成告诉记者。大量入海污染源未纳入监管，致使污水未经处理直排入海或经河道入海。

标准不一的，还有排污水质。罗成说，相关法律规定直排入海的水质要达到海洋排污标准，但有些入海排污口适用的是城镇污水排污标准，这也会给海洋水质带来污染隐患。

在公益诉讼监督下，相关职能部门正积极补短板、堵漏洞。如珠海市生态环境局专题研究制定工作方案，从查清底数判别属性、补充备案手续、限期开展清理整治、加强水质监测、开展溯源分析等方面入手，加强监管，全市104个入海排污口监管工作步入正轨。

影响入海水质的，还有陆上环境。

珠海市香洲区湾仔水道一处入海排洪渠原先黑臭难闻，经过清淤疏浚和对周边居民区的雨污分流改造后，变得水清岸绿。负责该项工程的珠海正圆控股有限公司副总经理凌安说，排洪渠上游村庄原先工业污水和生活污水直接进入排洪渠，雨污分流后，污水分流经过处理，入海水质得到很大改善。

为更好治理陆源性污染，沿海检察机关正着眼入海河流污染防治强化跨区域合作。围绕西江、练江、韩江、珠江口、东江、琼州海峡、北部湾等7大水域及其支流，广东联合周边6个省份检察机关，分别建立14项省市县三级检察协作机制，并对接河长制生态环境保护工作，打造协同合作“护海网”。

发现难 鉴定难

跨地域区划、成因复杂，是海洋生态污染的一个显著特点。受访基层干部和检察官反映，与陆地江河污染相比，海洋污染发现线索难度大，特别是沿海欠发达地区受人力物力财力所限，行政职能部门和司法机关难以组织专门力量长时间大规模摸查。

南方某沿海地级市一位检察官坦言，基层民行和公益诉讼部门承担业务种类繁多复杂，有的地市海岸线长达1000多公里，巡查范围广，摸查难覆盖。

以广东省廉江市为例，2012年以来，廉江市就停止审批新增用海和延长用海，但该市营仔镇龙营围以南海域仍有大片无证或证件超期的生蚝养殖场。这些养殖场大部分位于禁止养殖区或限制养殖区范围内，直到2019年才被下乡走访的基层检察官发现并立案。

与发现线索相比，鉴定海洋污染损害程度和修复难度更加困难。受访基层检察官表示，涉海洋保护类公益诉讼案件证据认定复杂，生态损害评估、修复方案制定等需要专业机构提供技术支持，费用高、周期长，再加上不少地区并没有设置相关评估机构，在一定程度上制约了公益诉讼工作有效开展。

针对这些难题，记者调研发现，越来越多沿海检察机关向科技要战斗力，采用新技术手段精准定位，科学取证。在珠海入海口排污案件中，检察官在现场勘察时用无人机航拍部分规模较大的入海排污口，收集线索、固定证据。

一些地方正建立专业机构完善海洋损害的评估修复机制。如广州检察机关已与渔政、规自局、中国水产科学研究院南海水产研究所合作建立非法捕捞水产品类案损害认定模型，降低了评估鉴定的时间和经济成本。

业内人士建议，建立海域使用管理社会监督制度，发动群众举报污染线索，拓宽线索来源渠道，深入摸排案件线索，让海洋监督覆盖领域更广泛、线索来源渠道更丰富、调查取证力度更强。

多元共治仍需发力

2019年，廉江市人民检察院就海上非法养蚝向廉江市农业农村局发出检察建议后，农业农村部门迅速开展整治工作，航道附近的非法养殖场和养殖废弃物被清理一空，但附近海域仍矗立着几片密密麻麻的养蚝木桩。

廉江市人民检察院民行和公益检察部主任连永健对记者说，非法养蚝危害航行安全，严重破坏海洋生态环境，但受历史现状、渔民生计及政府财力、执法力量等因素制约，彻底清理难度不小。

非法捕捞、固废倾倒等海洋污染行为，除了前期发现难、中期鉴定难，在后期整治清理环节，不少沿海地区也面临困难。

海南首例判决的海洋行政公益诉讼案件中，被告上法庭的海南省文昌市农业农村局表示，虽然对管辖海域的非法捕捞情况进行了清理，但非法捕捞具有反复性、机动性、持续性等特点，难以杜绝。

有沿海城市检察机关反映，海洋环境违法主体错综复杂，污染整治往往涉及生态环境、自然资源、农业农村等多个部门，但部门间会商研讨、联合执法等情况较少，协同治理机制尚未完善。

随着机构改革深入推进，部分沿海地区创新海域使用监督管理制度，建立海监综合执法体制，涉海部门职能分工进一步清晰，海洋清污“九龙治水”的情况得到大幅改善。

受访基层干部和业内人士建议，进一步树立陆海统筹、河海共治的全局观，搭建区域合作、横向联通、纵向联动的海洋环境保护协作配合机制，构建多元共治的海洋生态环境保护治理体系，促进海域合理开发和可持续利用，推动海洋经济高质量发展。(记者 詹奕嘉 胥兆瑞)